A mencionada minuta de alteração analisada propõe diversas alterações à Resolução ANAC nº 400/2016. Embora o esforço de modernização normativa seja legítimo, o texto emprega conceitos jurídicos indeterminados e pode gerar conflitos interpretativos com o Código de Defesa do Consumidor (CDC), os quais fragilizariam a proteção ao passageiro e gerariam inequívoca insegurança jurídica.
Assinalam-se adiante os principais pontos preocupantes da mencionada minuta:
1º. Uso de conceitos jurídicos indeterminados
1.1. “Atraso significativo” (Art. 25‑B)
O art. 25-B estabelece que o transportador responde por eventual dano resultante de “atraso significativo”.
Contudo, o texto proposto não contém definição clara do que seja um atraso significativo, podendo ser aceitos quiçá 30 minutos ou mesmo duas horas. Ainda se lança à indeterminação sobre o que seja alteração substancial do horário originalmente contratado.
Essa ambiguidade abre margem para interpretações divergentes tanto pelas empresas aéreas quanto pelos próprios órgãos de controle, facilitando:
- recusas indevidas de indenização;
- tratamento desigual entre passageiros em situações similares;
- judicialização por falta de parâmetros objetivos.
Em matéria de proteção do consumidor, a ambivalência é contrária ao princípio da informação adequada e clara previsto no CDC (art. 6º, III).
2º. Expansão indevida do conceito de “fatores inerentes ao transporte aéreo”
O texto reafirma que atrasos e interrupções podem decorrer de “fatores operacionais e variações decorrentes da natureza da atividade” (Art. 5º, VI; Art. 25-A).
Problema central
A redação amplia o campo de exclusão de responsabilidade com base em elementos vagos, tais como:
- “variações de decorrentes da natureza da atividade” (art. 25-A);
- “contextos operacionais inerentes” (art. 5º, inc. VI);
- “circunstâncias inerentes ao transporte aéreo” (art. 25-A, §2º);
- “fatores inerentes a esse modal” (art. 25-A, §2º)”.
Estas expressões não possuem definição objetiva, tampouco incontroversa, podendo permitir que praticamente qualquer atraso seja enquadrado como evento não imputável à companhia — inclusive falhas de planejamento, performances operacionais insatisfatórias, overbooking, indisponibilidade de tripulação, etc.
Como consequência tem-se o enfraquecimento do regime de responsabilidade objetiva do transportador aéreo, que é:
- reconhecido pelo CDC;
- acolhido pela jurisprudência do STJ;
- compatível com o risco da atividade.
Ao sugerir que tais eventos são “esperados” ou “naturais”, o texto desloca indevidamente o foco da responsabilidade das empresas para os consumidores, mitigando o dever de qualidade e regularidade do serviço.
3º. Potencial conflito com o Código de Defesa do Consumidor
3.1. Orientação para que o consumidor “considere a possibilidade de atrasos” (Art. 25‑A, §2º)
O §2º atribui ao passageiro o dever de levar em conta atrasos no planejamento da viagem.
Isso pode ser interpretado como tentativa de:
- transferir a responsabilidade por impactos de atrasos para o próprio passageiro;
- reduzir expectativas legítimas de cumprimento da oferta contratada, indissociáveis à própria natureza de qualquer modal de transporte;
- mitigar a responsabilidade objetiva do transportador, contrariando o art. 14 do CDC.
Sob a ótica consumerista, o fornecedor é quem deve assumir os riscos do serviço, e não o consumidor. Exigir que o passageiro “planeje-se” para atrasos normaliza a falha na prestação do serviço.
4. Assimetria entre Código Brasileiro de Aeronáutica (CBA) e CDC
A minuta reforça a aplicação do CBA como critério de exclusão de responsabilidade em casos de força maior ou caso fortuito (Art. 25-B).
Entretanto:
- O CDC é norma especial de proteção, aplicável a todas as relações de consumo, inclusive transporte aéreo.
- A jurisprudência pacificou que o CDC prevalece quando mais protetivo ao consumidor.
- O transporte aéreo, enquanto serviço oferecido no mercado de consumo, não se afasta do regime consumerista.
A minuta, ao enfatizar a disciplina do CBA sem considerar a supremacia protetiva do CDC, pode:
- criar zona de conflito normativo;
- induzir transportadores a negar indenizações com base apenas no CBA, lei esta que em momento algum utiliza a expressão “consumidor” em seu texto para se referir ao passageiro, inclusive por ser um diploma anterior à Constituição Federal de 1988 e mesmo ao CDC;
- gerar insegurança jurídica e maior judicialização, contraproducente à ideia nuclear da alteração que vem a ser diminuir a judicialização.
5. Assistência material condicionada a não causar “atraso adicional” (Art. 27, §7º)
O §7º condiciona a assistência material à inexistência de risco de provocar atraso adicional ao voo.
Embora a intenção operacional seja compreensível, essa regra:
- permite recusa ou limitação da assistência, mesmo nos casos em que o passageiro já sofreu prejuízos, portanto agravando-o;
- viola o princípio da vulnerabilidade do consumidor;
- pode criar situações em que direitos básicos (alimentação, hospedagem) sejam negados sob justificativa operacional genérica não escrutinável.
CONCLUSÕES
I) A minuta contém avanços pontuais, mas fragiliza a proteção do passageiro em vários aspectos ao:
- adotar conceitos vagos e imprecisos (“atraso significativo”, “fatores inerentes”);
- ampliar hipóteses de exclusão de responsabilidade;
- atribuir parte do risco da atividade ao consumidor;
- tensionar a convivência entre CBA e CDC.
II) Diante disso, a proposta carece de ajustes redacionais e conceituais para:
- oferecer segurança jurídica;
- preservar o equilíbrio contratual;
- respeitar a legislação consumerista, cuja proteção é superior e específica;
- evitar a normalização de atrasos e falhas operacionais como eventos “naturais” ou “inevitáveis”.
III) Chama-se a atenção, derradeiramente, à ausência de dados estruturados, com metodologia conhecida e que possam ter justificado a proposta de resolução.
De outra sorte, para agregar informações e dados qualificados ao tema procedeu a Associação Nacional do Ministério Público do Consumidor (MPCON), com apoio de diversos PROCONS estaduais e municipais, a um levantamento relativamente à qualidade e à judicialização no setor aéreo, apresentado este em 01/10/2025 prioritariamente à ANAC/SENACON.
Referida pesquisa foi a campo em 19 aeroportos distribuídos em diferentes regiões do país, entre os dias 12 e 25 de agosto de 2025. A metodologia ali adotada foi a coleta de dados por meio da aplicação presencial de questionários contendo perguntas fechadas, conduzida por equipes vinculadas a instituições parceiras, tendo sido aplicados ao todo 986 questionários objetivando identificar a proporção entre viagens realizadas e problemas ocorridos durante os percursos, assim como o número de reclamações feitas diretamente com a empresa ou órgãos de proteção e defesa do consumidor.
Os dados consolidados e ponderados demonstraram, na realidade, um comportamento bastante diferente dos consumidores do que o que é divulgado frequentemente diante de problemas tais como atrasos, remarcações, cancelamentos de voos e extravio de bagagens:
- Segundo a pesquisa, 81% dos consumidores com demandas não resolvidas não recorreram ao Judiciário. Entre os que judicializaram os conflitos (19%), 87% buscaram antes uma solução amigável por meio de canais administrativos, como SACs, Procons e a plataforma consumidor.gov.
- Outro dado destacado foi o de que, dentre os processos já encerrados, 70% resultaram em decisões favoráveis aos consumidores.
A pesquisa realizada pela MPCON, levada a efeito por diversos servidores dos Ministérios Públicos e Procons, agentes dotados de fé pública que atuaram em campo, sem interesses comerciais, presencialmente em aeroportos de todas as regiões, entrevistou “olho no olho” quase mil consumidores.
Logo, deve ser levada em consideração pela ANAC, cujo comportamento não pode ser o de repetir, sem qualquer base empírica, muito menos apresentação de dados verificáveis, o mantra de associação de empresas do setor, de escassa verossimilhança, de que mais de 90% das ações judiciais contra empresas aéreas tramitam no Brasil ou de que a maior parte destas ações seriam temerárias.
É crucial conhecer, identicamente, o percentual das demandas judiciais propostas em todo o país – sendo desconhecida até o momento qualquer base empírica de informações – motivadas por invocações de “casos fortuitos” ou “forças maiores” que seriam injustificáveis, incorrendo-se em claro erro de argumentação ao não correlacionar, ou demonstrar modo irrecusável, estas supostas causas ilegítimas de acionamento judicial como sendo elevações indevidas dos custos das companhias aéreas.
Importante acentuar que a MPCON se coloca à disposição da agência para ajudar, mais uma vez mobilizando Ministérios Públicos e Procons do país, agora talvez juntamente com servidores da agência, a organizar nova pesquisa nestes mesmos moldes, porque enquetes de internet facilmente manipuláveis como é inerente à coleta de dados em ambientes exclusivamente digitais, não podem substituir a confiabilidade de uma pesquisa feita presencialmente por servidores públicos com consumidores, em diversos aeroportos do país.
IV) Em síntese, a pesquisa pode assim ser resumida:
- Há muitos problemas no setor aéreo;
- Poucos consumidores judicializam;
- Quem judicializa em regra tenta, mas não consegue resolver antes com SACs, Procons ou Gov.br, neste último caso inclusive a justificar alteração metodológica em sua avaliação estatística;
- Quem judicializa em regra mais ganha do que perde, o que significa ter o consumidor razão, neste passo prestando-se a alteração a ser algo próximo a uma terceira instância não formal de desconstituição de decisões judiciais, nada obstante o amplo direito de defesa assegurado às companhias aéreas nos processos judiciais, inclusive para arguição de casos fortuitos ou forças maiores como sendo justificativas pontuais para o afastamento da responsabilização;
- Se o objetivo é diminuir processos e judicialização, a redução dos problemas deve ocorrer com melhoras de gestão, aumento da resolutividade de SACS e atenção aos pedidos dos órgãos de defesa do consumidor, não se aceitando que este cenário deva ser atribuído à parte mais fraca, em uma verdadeira demonização do consumidor, reiterada pelo jargão “judicialização abusiva” criando uma heurística desfavorável ao consumidor, a quem devemos proteger e que é a razão de ser do sistema aéreo).
V) Além disso, os dados de levantamento contábil realizado pelo Ministério Público do Rio Grande do Sul, a partir dos demonstrativos apresentados pelas companhias aéreas à ANAC, não sustentaram a tese de aumento significativo de custos decorrentes da judicialização. Ressalta-se, por ocioso que pareça, que o consumidor ao obter êxito em juízo, teve reconhecida judicialmente sua pretensão como legítima, sem prejuízo ao amplo direito de defesa das companhias aéreas.
As diferenças verificadas entre as empresas, como se vê no quadro abaixo, revelam que o elemento decisivo é a gestão de cada companhia, e não a judicialização:
Pontua-se que, segundo informações desta Agência Reguladora (ANAC) apenas 1,3/1,4% dos custos das companhias aéreas correspondem ao pagamento de indenizações judiciais, comprovando o baixo impacto financeiro das ações judiciais sobre o setor. A diferença de custos entre companhias, reafirma-se, é eloquente demonstração que a gestão é o fator determinante para a judicialização, ou não, pelo consumidor.
VI) Ao fim dados consolidados do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul (obtidos pelo Ministério Público do Rio Grande do Sul em razão de convênio, conforme quadro abaixo) sobre o percentual das ações contra companhias aéreas, dentre aquelas classificadas como consumeristas no total das ações cíveis tramitando naquela Corte, mostram que as demandas relativamente ao setor aéreo representam um percentual tão somente de 4,97% sobre o total das ações consumeristas, com absoluta preponderância do setor financeiro.
Tendo presente que as ações consumeristas representam não mais do que 5,04% do total de ações hoje em tramitação no Sistema Eproc do Poder Judiciário do Rio Grande do Sul, temos que estes 4,97% de ações contra companhias aéreas e suas relações com consumidores, representam não mais do que 0,25% do total de ações ora em tramitação no Poder Judiciário do RS, o que vem a ser um percentual irrelevante para servir de base, neste momento, a qualquer conclusão acerca da assim chamada “judicialização excessiva” do setor aéreo como sendo motivo justo para alterações claramente prejudiciais aos consumidores e que pretendem sobrepor resoluções e o Código da Aeronáutica sobre o CDC.
Cumpre assinalar, de qualquer sorte, que a denominada litigância predatória já encontra disciplina adequada para sua contenção nos termos estabelecidos pelo julgamento do Tema repetitivo 1198 no STJ sobre litigância predatória, em 13 de março de 2025, quando se fixou a tese proposta pelo relator Moura Ribeiro nestes termos: “constatados indícios de litigância abusiva, o juiz pode exigir, de modo fundamentado e com observância à razoabilidade do caso concreto, a emenda da petição inicial para demonstrar o interesse de agir e a autenticidade da postulação, respeitadas as regras da distribuição do ônus da prova”.
Como observado por Aline Arquette, “Ao mesmo tempo em que reconhece a legitimidade da litigância de massa como expressão constitucional do direito de acesso à Justiça, a decisão oferece ferramentas para coibir abusos processuais, como ações padronizadas desprovidas de demonstração mínima dos fatos alegados. Como afirmou o ministro Moura Ribeiro, relator do caso, ‘essa litigância de massa, conquanto apresente novos desafios ao Poder Judiciário, constitui, inegavelmente, manifestação legítima do direito de ação’”.Na verdade, no sistema judicial americano, frequentemente citado em artigos e manifestações do setor aéreo como um paradigma de comparação, observa-se não apenas o incentivo ao uso do juizado de pequenas causas (small claim courts), mas principalmente a disseminada utilização do poderoso instrumento das ações coletivas (Class Actions), com impactos inequivocamente muito mais severos que a soma das ações individuais verificada em nosso país, o que pode ser facilmente pesquisado na internet.
Na verdade, no sistema judicial americano, frequentemente citado em artigos e manifestações do setor aéreo como um paradigma de comparação, observa-se não apenas o incentivo ao uso do juizado de pequenas causas (small claim courts), mas principalmente a disseminada utilização do poderoso instrumento das ações coletivas (Class Actions), com impactos inequivocamente muito mais severos que a soma das ações individuais verificada em nosso país, o que pode ser facilmente pesquisado na internet.
Autores:
- Adriano Ávila, Promotor de Justiça do Ministério Público do Estado de Roraima e professor nas Faculdades Cathedral.
- André Marchesan, Procurador de Justiça do Ministério Público do Rio Grande do Sul.
- Felipe Caires, , Promotor de Justiça do Ministério Púbico de Minas Gerais.